Losaufteilung und Ausnahmen

Der öffentliche Auftraggeber muss sich im Einzelnen mit dem grundsätzlichen Gebot der Fachlosvergabe einerseits und den im konkreten Fall dagegen sprechenden Gründen auseinandersetzen und eine umfassende Abwägung der widerstreitenden Belange treffen, als deren Ergebnis die für eine zusammenfassende Vergabe sprechenden technischen und/oder wirtschaftlichen Gründe überwiegen müssen. Die Entlastung des Auftraggebers von typischerweise mit einer losweisen Vergabe verbundenen Koordinierungsaufgaben oder sonstigem organisatorischem Mehraufwand rechtfertigt für sich allein kein Absehen von einer Losvergabe (VK Niedersachsen, Beschluss vom 12.08.2025 - VgK-29/2025).

Sachverhalt

Der Auftraggeber schrieb europaweit eine Rahmenvereinbarung über die Lieferung von Löschgruppenfahrzeugen im offenen Verfahren aus. Eine Losvergabe sollte aus wirtschaftlichen Gründen nicht stattfinden. Im Vergabevermerk hielt der Auftraggeber hierzu u.a. fest: 

„Aus technischen, wirtschaftlichen und organisatorischen Gründen ist ein Verzicht auf eine Losaufteilung bei der Ausschreibung der ... nicht nur sinnvoll, sondern notwendig. Eine Vergabe als Gesamtleistung gewährleistet eine reibungslose Integration, normkonforme Umsetzung, klare Verantwortlichkeiten und eine wirtschaftliche Beschaffung. Die losweise Vergabe von Fahrgestell und Aufbau bringt Schnittstellenprobleme in einer Größenordnung mit sich, die eine erfolgreiche Abwicklung der Produktion nahezu unmöglich machen. Die Adaptionspunkte zwischen Fahrgestell und Aufbau müssen exakt aufeinander ausgerichtet sein. Hierbei benötigt es einer Freigabe des jeweiligen Aufbaus durch den Fahrgestellhersteller. Ohne eine entsprechende vorhandene Zertifizierung wäre im besten Fall ein sehr langwieriger und vor allem teurer Zertifizierungsprozess des Aufbaus für das jeweilige Fahrgestell notwendig, oder der Aufbau lässt sich schlicht und ergreifend nicht auf dem entsprechenden Fahrgestell realisieren. Wenn der Aufbau auf dem Fahrgestell realisiert werden kann, müssen zudem etliche weitere Schnittstellenprobleme berücksichtigt werden. Der Nebenantrieb muss an der technisch richtigen Stelle positioniert sein, die Übersetzungsverhältnisse müssen stimmen. Das Fahrgestell, der Innenausbau sowie der Aufbau stellen eine Einheit dar. Der Aufbauhersteller muss also bereits bei Angebotsabgabe wissen, auf welchem Fahrgestell aufgebaut wird. Bei der Vergabe der Leistungen als Teillose hat der Aufbauhersteller keinen Einfluss auf die Zulieferung der jeweils anderen Bereiche. Der Zeitpunkt der Lieferung von Fahrgestellen und Beladung ist demnach nicht auf die Produktion des Aufbauherstellers abgestimmt. Dies führt dazu, dass zu früh gelieferte Bestandteile über einen erheblichen Zeitraum hinweg durch den Aufbauhersteller zwischengelagert werden müssen. Die daraus mit einzukalkulierenden zusätzlichen Kosten aus der Lagerung, der Versicherung, sowie der Wartung und Instandhaltung (Standplatzsicherung) der zwischengelagerten Fahrgestelle und Beladungsgegenstände führen zu erheblichen Mehrkosten, welche bei einer Gesamtlosvergabe nicht mit einzukalkulieren sind. Auch hier sind erneut Gewährleistungsansprüche durch die Zwischenlagerung problembehaftet. Insgesamt führt zudem die Aufteilung der Beschaffung in Teillose zu einem erheblichen organisatorischen Mehraufwand, welcher seitens der auftraggebenden Seite realistisch nicht gestemmt werden kann. Bei nur einem Los gibt es mit dem Generalunternehmer einen einzigen Ansprechpartner für die auftraggebende Seite. Sowohl während der Produktion, als auch im Bereich des After-Sales-Managements ist ein erheblicher Abstimmungsbedarf zu erwarten. Bei der Aufteilung in einzelne Teillose würde dies zu einem unverhältnismäßig großen zeitlichen Aufwand und damit schlussendlich auch weiteren Kosten führen, bei gleichzeitig schlechterem Abstimmungsergebnis. Als Fazit lässt sich festhalten, dass nur mittels einer Komplettvergabe die funktionale Einheit des Fahrzeuges sichergestellt wird, der Koordinierungsaufwand und die damit verbundenen Risiken gravierend minimiert werden und nur so eine wirtschaftliche und technisch effiziente Lösung ermöglicht wird."

Die Antragstellerin erhob noch vor Ablauf der Frist zur Einreichung der Angebote wegen der unterbliebenen Losaufteilung eine Vergaberüge. Nach Zurückweisung der Rüge durch den Auftraggeber beantragte die Antragstellerin die Einleitung eines Nachprüfungsverfahrens.

Entscheidung

Der Nachprüfungsantrag ist überwiegend zulässig und begründet. Die Antragstellerin ist gemäß § 160 Abs. 2 GWB grundsätzlich antragsbefugt, da sie ein Interesse am Auftrag hat und die Verletzung von Rechten durch die Nichtbeachtung von Vergabevorschriften geltend macht. Entgegen der Darstellung der Antragstellerin dient die von ihr erstrebte Aufteilung des Auftrages in Fach und Teillose nicht allen Unternehmen, sondern in erster Linie dem Mittelstand (Delcuvé in: Müller-Wrede, GWB Vergaberecht, 2. Aufl., § 97, Rn. 175 ff). Die Antragstellerin ist kein kleines Unternehmen, sondern allenfalls noch ein größeres mittelständisches Unternehmen. Angesichts der bekannten Abgrenzungsschwierigkeiten des Mittelstandes und der Unschärfen dieses Begriffes stützt die Vergabekammer ihre Entscheidung nicht darauf, dass die Antragstellerin nicht mehr zum Mittelstand gehöre, wie es der Antragsgegner vorträgt. Die Rüge zur angeblich vergaberechtswidrigen Festlegung und Gestaltung der Vergabeunterlagen, hier insbesondere die unterlassene Teil- oder Fachlosbildung, ist nicht nach § 160 Abs. 3 Nr. 3 GWB präkludiert. Nach dieser Vorschrift ist der Nachprüfungsantrag unzulässig, soweit der Antragsteller Verstöße gegen Vergabevorschriften, die erst in den Vergabeunterlagen erkennbar sind, nicht spätestens bis zum Ablauf der Frist zur Bewerbung oder zur Angebotsabgabe gegenüber dem öffentlichen Auftraggeber rügt. Bei dieser Vorschrift handelt es sich um eine Ausgestaltung des Grundsatzes von Treu und Glauben. Der Bieter soll angebliche Vergabefehler nicht zurückhalten, sondern frühestmöglich offenlegen. Die Antragstellerin hat die obigen Bedenken gegen die Vergabeunterlagen rechtzeitig vor Ablauf der Frist zur Angebotsabgabe am ....2025 gerügt. Die Antragstellerin hat die Frist des § 160 Abs. 3 Nr. 4 GWB von 15 Tagen nach Rügezurückweisung vom 13.06.2025 mit ihrem Nachprüfungsantrag vom 28.06.2025 eingehalten. Der Nachprüfungsantrag ist damit zulässig. 

Die Antragstellerin ist in ihren Rechten aus § 97 Abs. 1, Abs. 6 GWB verletzt, weil der Antragsgegner die Vergabe von Fachlosen aus nicht überzeugenden technischen Gründen abgelehnt hat. Nach § 97 Abs. 4 GWB sind mittelständische Interessen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge vornehmlich zu berücksichtigen. Leistungen sind in der Menge aufgeteilt (Teillose) und getrennt nach Art oder Fachgebiet (Fachlose) zu vergeben. Mehrere Teil- oder Fachlose dürfen zusammen vergeben werden, wenn wirtschaftliche oder technische Gründe dies erfordern. Der öffentliche Auftraggeber muss sich im Einzelnen mit dem grundsätzlichen Gebot der Fachlosvergabe einerseits und den im konkreten Fall dagegen sprechenden Gründen auseinandersetzen und eine umfassende Abwägung der widerstreitenden Belange treffen, als deren Ergebnis die für eine zusammenfassende Vergabe sprechenden technischen und/oder wirtschaftlichen Gründe überwiegen müssen (OLG Frankfurt, Beschluss vom 14.05.2018 - 11 Verg 4/18; OLG München, Beschluss vom 25.03.2019 - Verg 10/18; OLG Düsseldorf, Beschluss vom 21.08.2024 - VII-Verg 7/24, Beschluss vom 13.03.2020 - Verg 10/20, Beschluss vom 25.05.2022 - Verg 33/21; OLG Karlsruhe, Beschluss vom 29.04.2022 - 15 Verg 2/22). Fachlose sind nur dann zu bilden, wenn sich ein eigener Markt für das Gewerk oder hier Leistungsfeld gebildet hat. Für die Annahme eines eigenständigen Marktes bedarf es einer Erfüllung dreier Kriterien (vgl. zu den Voraussetzungen allgemein OLG Düsseldorf, Beschluss vom 11.01.2012, VII - Verg 52/11). Die Marktteilnehmer müssen organisatorisch anders aufgestellt sein als die Teilnehmer des übergeordneten Marktes, insbesondere durch eigene Gesellschaften. Die Marktteilnehmer müssen Personal einsetzen, das sich im Hinblick auf Qualifikation und Entlohnung vom Personal des übergeordneten Marktes unterscheidet. Außerdem bedarf es eines anderen Marktauftritts und einer anderen Wahrnehmung der Marktgegenseite. Diese Fragen sind zunächst vom öffentlichen Auftraggeber zu prüfen. Die Antragstellerin gehört zu einem Kreis von eigenständig am Markt agieren Spezialunternehmen, die Feuerwehraufbauten für Kraftfahrzeuge konfigurieren und erstellen. Sie verfügt, anders als ein reiner Händler, über eigenes Fachpersonal und einen eigenständigen Marktauftritt. Sie nimmt sich selbst als Fachlos-Anbieter für Feuerwehraufbauten wahr, obwohl sie selbst auch komplette Fahrzeuge vertreibt. Wie in der mündlichen Verhandlung geklärt werden konnte, ändert der Zukauf von Fahrgestellen oder von Beladung nichts daran, dass die Antragstellerin primär Hersteller von Feuerwehraufbauten ist. Insbesondere die Erstellung von Beladungen ist für die Antragstellerin nur ein untergeordnetes Nebengeschäft. Die Antragstellerin erfüllt daher die Voraussetzungen eines Anbieters in einem eigenständigen Marktsegment für das Leistungsfeld der Feuerwehraufbauten. Die Antragstellerin kann sich daher auf die Bildung von Fachlosen berufen. Die Bildung je eines Fachloses für Fahrgestelle und für Aufbauten liegt wegen der selbstständigen Herstellermärkte nahe. Die Bildung eines Fachloses für Beladung erscheint nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung nicht zwingend erforderlich. Denn die Beladung teilt sich in lose Ausrüstungsgegenstände und besondere Aggregate mit Schnittstellen zum Fahrgestell auf. Während die lose Ausrüstung (Schaufel, Leiter, Schlauch) keinen besonderen Bezug zum Fahrzeug hat, haben die besonderen Aggregate eine enge Verbindung zum Fahrzeug. Zur letzteren Gruppe gehören insbesondere, die Tragkraftspritze und der Stromgenerator. Die Tragkraftspritze benötigt aufgrund ihres Gewichtes eine besondere Position, gegebenenfalls bei höherer Lagerung auch einen (pneumatischen) Hublift. Tragkraftspritze und Stromgenerator gehören aufgrund ihres Gewichtes und ihres Volumens zu den Schlüsselpositionen für die Konzeption der Beladung. Zumindest die Tragkraftspritzen gibt es sowohl in einer raumsparenden Version als auch in einer Standardversion. Es ist daher gut vertretbar, und vom Antragsgegner in Ausübung seines Leistungsbestimmungsrechts völlig frei zu entscheiden, ob diese oder weitere Gegenstände wie der in der mündlichen Verhandlung angesprochene "Verteiler" entweder dem Los des Feuerwehraufbaus oder dem Los der Beladung zugeordnet werden. Daher ist der Nachprüfungsantrag auch begründet. 

Fazit

Die Vergabekammer versetzte das Vergabeverfahren in den Stand vor der Bekanntmachung im EU-Amtsblatt zurück. Sie hat sich intensiv mit den im Vergabevermerk des Auftraggebers festgehaltenen  Abwägungen zwischen den Vor- und Nachteilen der Losvergabe beschäftigt und den Auftraggeber hierbei erheblich kritisiert. So habe sich der Auftraggeber zwar mit der Losvergabe befasst und diese abgelehnt. Nach dem Eindruck der mündlichen Verhandlung ließen sich die darin getroffenen Erwägungen aber nicht bestätigen. So seien die Äußerungen "die Adaptionspunkte zwischen Fahrgestell und Aufbau müssen exakt aufeinander abgestimmt sein", der Verweis auf "Schnittstellenprobleme" oder die Erwähnung der "Passgenauigkeit als besonderes Beladungsproblem" Allgemeinplätze, die für jede Verbindung eines Nutzfahrzeuggestells mit dem darauf befindlichen Aufbau gelten. Da aber sehr viele Fahrgestelle von Nutzfahrzeugen mit Aufbauten von Fremdanbietern erfolgreich und langfristig stabil kombiniert würden und sich dort ein offensichtlich weitverbreiteter und durchaus erfolgreicher Markt für Spezialanbieter etabliert habe, könne eine so oberflächliche Darstellung nicht den Verzicht auf die Losbildung rechtfertigen. Insbesondere war es der Vergabekammer nicht vermittelbar, dass der Auftraggeber in seinem Vergabevermerk immer wieder die technischen Schwierigkeiten bei der Umsetzung hervorhob und teilweise sogar behauptete, eine Trennung sei "praktisch unmöglich". Tatsächlich aber stellte sich die Trennung von Fachlosen bei Feuerwehrfahrzeugen in Fahrgestell und Feuerwehraufbau als gängige Praxis der Mitglieder der Vergabekammer heraus. Die Entlastung des Auftraggebers von typischerweise mit einer losweisen Vergabe verbundenen Koordinierungsaufgaben oder sonstigem organisatorischem Mehraufwand sah die Vergabekammer schließlich nicht als tragfähige Begründung für ein Absehen von einer Losvergabe an, denn dieses Argument gäbe es immer.