Sind Konzeptbewertungen durch Vergabenachprüfungsinstanzen prüfbar?

Trotz des dem Auftraggeber bei der Bewertung und Benotung von Konzepten zustehenden Beurteilungsspielraums sind seine Bewertungsentscheidungen auch daraufhin überprüfbar, ob die jeweiligen Noten im Vergleich ohne Benachteiligung des einen oder anderen Bieters plausibel vergeben wurden. Dies entschied das Bayerische Oberste Landesgericht (BayObLG, Beschluss vom 07.05.2025 - Verg 8/24).

Sachverhalt

Die Antragsgegnerin betreibt ein Klinikum. Antragstellerin und die Beigeladene sind große, miteinander konkurrierende Einkaufsgemeinschaften im Gesundheitswesen. Am 20. Juni 2024 schrieb die Antragsgegnerin die Erbringung von Beschaffungsdienstleistungen im Gesundheitswesen europaweit im offenen Verfahren aus. Zuschlagskriterium waren der Preis zu 30% und die Servicequalität zu 70%. Ausweislich der Leistungsbeschreibung waren bei der Wertung maximal 220 Punkte zu vergeben; hiervon sollten maximal 66 Punkte auf den Preis in Gestalt des Kriteriums "Rückvergütung" und die restlichen maximal 154 Punkte auf die von den Bietern für die qualitativen Wertungskriterien jeweils zu erstellenden Konzepte entfallen. Die Vergabeunterlagen enthielten eine Wertungsmatrix mit näheren Informationen zu den Konzepten, deren Gewichtung und den pro Konzept maximal zu vergebenden Punkten. Vorzulegen waren sieben, teilweise in Unterkategorien weiter aufgeteilte Konzepte zu den Themen "Rückvergütung", "Betreuung und Dienstleistung", "Digitalisierung", "innovative Produkte", "Netzwerk und Weiterbildungsangebote", "Lieferengpassmanagement" sowie "Umstellungsprozess". Mittels Vorabinformation teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit, der Zuschlag solle auf das Angebot der Beigeladenen erteilt werden. Zwar bleibe das Angebot der Beigeladenen beim Zuschlagskriterium Preis (= umsatzabhängige Rückvergütung) hinter dem Angebot der Antragstellerin zurück, jedoch liege es bei der Bewertung der Konzepte so weit vorn, dass sich das Angebot der Beigeladenen in der Gesamtwertung aller Zuschlagskriterien als wirtschaftlicher erweise.

In einer ersten Rüge beanstandete die Antragstellerin das Bieterinformationsschreiben als unzureichend und rügte in einem zweiten Schreiben, die Vergabestelle habe bei der Bewertung der Konzepte die rechtlichen Grenzen ihres Beurteilungsspielraums verlassen und gegen das vergaberechtliche Diskriminierungsverbot sowie das Wirtschaftlichkeits-, das Transparenz- und das Verhältnismäßigkeitsgebot verstoßen. Da die Vergabestelle der Rüge nicht abhalf, reichte die Antragstellerin bei der Vergabekammer Nordbayern (s. Beschluss vom 11.11.2024 – RMF-SG32-3194-9-32) einen Nachprüfungsantrag ein. Nachdem ihr am 26. September 2024 unter Wahrung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen Akteneinsicht erteilt worden war, rügte die Antragstellerin im Nachprüfungsverfahren, die Vergabestelle habe in mehrfacher Hinsicht gegen die Dokumentationspflichten des § 8 VgV verstoßen und habe bei der Bewertung der Konzepte der Antragstellerin zudem die Grenzen des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums verletzt. Die Vergabekammer stellte durch Beschluss fest, dass die Antragstellerin durch das Vergabeverfahren in ihren Rechten verletzt ist, und hat die Antragsgegnerin verpflichtet, bei Fortbestehen der Vergabeabsicht das Vergabeverfahren in den Stand vor Angebotswertung zurückzuversetzen und das Vergabeverfahren unter Beachtung der Rechtsauffassung der Vergabekammer fortzusetzen. Hiergegen reichte die Antragsgegnerin die sofortige Beschwerde zum BayObLG ein.

Entscheidung

Die sofortige Beschwerde der Antragsgegnerin ist zulässig, bleibt aber in der Sache überwiegend ohne Erfolg. Die Rüge der Antragstellerin genügt vorliegend den Anforderungen des § 160 Abs. 3 GWB. Mit ihren Rügeschreiben hat die Antragstellerin hinreichend deutlich gemacht, dass und warum sie die Bepunktung ihres Angebots bzw. ihrer Konzepte als fehlerhaft ansieht und Abhilfe fordert. Detailliertere Beanstandungen waren ihr aufgrund der von der Vergabestelle erteilten Informationen zur Konzeptbewertung vor Erhebung des Nachprüfungsantrags nicht möglich. Die Vergabekammer hat zutreffend die Wertung der Konzepte 1, 4, 5 (hinsichtlich des berufsbegleitenden Fortbildungsprogramms und der Nichtberücksichtigung des [...]) und 6.1 beanstandet. Bei der Prüfung und Bewertung der Angebote ist dem Auftraggeber ein Beurteilungsspielraum eingeräumt. Die Nachprüfungsinstanzen können diese Entscheidung nur daraufhin kontrollieren, ob das vorgeschriebene Verfahren eingehalten, von einem zutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen wurde, keine sachwidrigen Erwägungen in die Entscheidung eingeflossen sind und allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe beachtet wurden (OLG Karlsruhe, Beschl. v. 20.09.2024, 15 Verg 9/24; OLG München, Beschl. v. 26.02.2021, Verg 14/20; OLG Düsseldorf, Beschl. v. 16.08.2019, VII Verg 56/18; OLG Celle, Beschl. v. 11.09.2018, 13 Verg 4/18; Ziekow in Ziekow/Völlink, Vergaberecht, 5. Aufl. 2024, GWB § 127 Rn. 48). Allerdings ist der Auftraggeber verpflichtet, die Gründe für die Auswahlentscheidung und den Zuschlag zu dokumentieren, § 8 Abs. 1 Satz 2 VgV. Insbesondere dann, wenn sich der Auftraggeber eines aus Preis und qualitativen Aspekten zusammengesetzten Kriterienkatalogs bedient, bei dem die Angebote hinsichtlich der Qualitätskriterien mittels eines Benotungssystems bewertet werden und die Bewertungsmethode des Preises nur enge Kompensationsmöglichkeiten für qualitative Abzüge erwarten lässt, muss der Auftraggeber seine für die Zuschlagserteilung maßgeblichen Erwägungen in allen Schritten so eingehend dokumentieren, dass nachvollziehbar ist,welche konkreten qualitativen Eigenschaften der Angebote mit welchem Gewicht in die Benotung eingegangen sind. In einer Vergabenachprüfung untersuchen die Nachprüfungsinstanzen auf entsprechende Rüge gerade auch die Benotung des Angebots des Antragstellers als solche und in Relation zu den übrigen Angeboten, insbesondere demjenigen des favorisierten Bieters. Auch wenn dem Auftraggeber bei der Bewertung und Benotung ein Beurteilungsspielraum zustehen muss, sind seine diesbezüglichen Bewertungsentscheidungen insbesondere auch daraufhin überprüfbar, ob die jeweiligen Noten im Vergleich ohne Benachteiligung des einen oder anderen Bieters plausibel vergeben wurden (BGH, Beschl. v. 04.04.2017, X ZP 3/17). Der Senat kann bei der Überprüfung der Auswahlentscheidung alle Tatsachen, die in der Vergabedokumentation enthalten sind und der Auswahlentscheidung der Vergabestelle zugrunde liegen, berücksichtigen, auch soweit diese der Antragstellerin zur Wahrung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen nicht offenbart werden dürfen (vgl. zur Verwertbarkeit geheimhaltungsbedürftiger Tatsachen im Vergabenachprüfungsverfahren BGH, Beschl. v. 31.01.2017, X ZP 10/16; OLG Düsseldorf, Beschl. v. 16.08.2019, VII-Verg 56/18). 
Beispielsweise hat die Vergabekammer zum Konzept 1 (Rückvergütung) zutreffend ausgeführt, die Vergabestelle sei an ihre Zielvorgabe, was positiv bewertet werde, gebunden und dürfe hiervon nicht abweichen. In der Wertungsmatrix hat die Antragsgegnerin vorgegeben, ein plausibler, transparenter und nachvollziehbarer Prozess mit eigener Einflussmöglichkeit des Auftraggebers und schneller Rückzahlung werde positiv bewertet. Die Antragsgegnerin weist zwar zutreffend darauf hin, dass die schnelle Rückzahlung nicht die alleinige Zielvorgabe ist und die Vergabestelle nicht allein wegen einer schnellen Rückzahlung zur Vergabe der Höchstpunktzahl verpflichtet ist. Nicht nachvollziehbar sind jedoch die Ausführungen in der Bewertung, der Prozess der Rückzahlung werde zu einem erhöhten administrativen Aufwand führen, da [...] werden müssten und dies bedeute, dass eine [...] erforderlich sei. Das Konzept der Antragstellerin sieht vor, dass die Rückvergütung [...]. Das Konzept der Beigeladenen berechnet hingegen die Rückvergütung [...]. Weshalb ein erhöhter administrativer Aufwand dann anfällt, wenn - wie im Konzept der Antragstellerin vorgesehen - [...], erschließt sich nicht. Die Auszahlung der Rückvergütung erfolgt nach dem Konzept der Beigeladenen deutlich später als nach dem Konzept der Antragstellerin. Vor diesem Hintergrund wird in der Bewertung auch nicht plausibel begründet, weshalb das Angebot der Antragstellerin, das eine schnelle Rückzahlung, auf die die Antragsgegnerin nach den Vorgaben in der Wertungsmatrix besonderen Wert legt, anbietet, eine schlechtere Punktzahl erhält als das der Beigeladenen. Ähnlich verhält es sich bei den von der Vergabekammer geprüften Wetungen der Konzepte Nr. 4, 5 und 6.1.