Verzicht auf eine Losaufteilung

Wegen des Vorrangs der losweisen Vergabe muss der öffentliche Auftraggeber eine umfassende Abwägung der widerstreitenden Belange vornehmen, aus der hervorgeht, dass die Gründe für das Ergebnis des Verzichts auf eine Losaufteilung nicht nur anerkennenswert sind, sondern überwiegen. Dies entschied wiederholt das OLG Düsseldorf (Beschluss vom 14.01.2026 - Verg 16/25).

Sachverhalt

Die Auftraggeberin schrieb europaweit den Abbruch und den Neubau der Quenzbrücke in Brandenburg nebst Einsatzes einer Behelfsbrücke für die Bauzeit von 30 Monaten aus. Über die Brücke führt eine Bundesstraße. Darunter verlaufen eine Bundeswasserstraße und die Werksbahn eines Elektrostahlwerks. Während der Bauzeit soll der Verkehr über ein Behelfsbauwerk neben der Bestandsbrücke umgeleitet werden. Die Errichtung soll mittels eines Querverschubs erfolgen: Der Überbau des Behelfsbauwerks soll von Behelfswiderlagern und Behelfspfeilern getragen werden. Nach Rückbau des Bestandsbauwerks und Errichtung neuer Widerlager und Pfeiler soll dieser Überbau quer verschoben werden und als Überbau der neuen Brücke dienen. Eine Aufteilung der Abbruch-, Ersatzbau- und Neubauarbeiten in Lose erfolgte nicht; diese Entscheidung begründete die Auftraggeberin in ihrem Vergabevermerk. Als Wertungskriterien waren zu 70% der Preis und zu 30% der "technische" Wert vorgesehen, welcher anhand der Konzepte zum Bauablauf bewertet werden sollte. Die spätere Antragstellerin ist ein auf den Rückbau von Brücken und Gebäuden spezialisiertes Unternehmen und rügte die unterbliebene Lostaufteilung, weil sie sich gerne am Vergabeverfahren beteiligen wollte. Die Auftraggeberin half der Rüge nicht ab; das von der Antragstellerin eingeleitete Nachprüfungsverfahren blieb erfolglos. Gegen die Entscheidung der VK Bund vom 28.04.2025 (VK 2-27/25) erhob die Antragstellerin die sofortige Beschwerde.

Entscheidung

Die sofortige Beschwerde ist zwar zulässig, aber unbegründet. Wegen des Vorrangs der losweisen Vergabe hat der öffentliche Auftraggeber eine umfassende Abwägung der widerstreitenden Belange vorzunehmen, als deren Ergebnis die für eine zusammenfassende Vergabe sprechenden Gründen nicht nur anerkennenswert sein, sondern überwiegen müssen. Der Maßstab der rechtlichen Überprüfung durch die Vergabenachprüfungsinstanzen ist allerdings beschränkt. Bei seiner Entscheidung hat der öffentliche Auftraggeber einen Beurteilungsspielraum. Der Kontrolle unterliegt insofern allein, ob die Entscheidung auf vollständiger und zutreffender Sachverhaltsermittlung und nicht auf einer Fehlbeurteilung beruht, insbesondere nicht willkürlich getroffen ist. Die Gründe für das Absehen von einer Losaufteilung muss der Auftraggeber in seiner Vergabedokumentation festhalten. Die Antragsgegnerin hielt insoweit fest, sie habe sich unter anderem zur Vermeidung eines aufwendigen Planfeststellungsverfahrens für eine in technischer Hinsicht überaus anspruchsvolle Art des gleichzeitigen Brückenrück- und -neubaus entschieden. Davon seien gleichzeitig mehrere wichtige Verkehrswege betroffen, eine Bundeswasserstraße unter der Brücke, eine Bundesstraße auf der Brücke und zudem die wirtschaftlich für die Region bedeutsame Werksbahn eines Elektrostahlwerks. Die bestehende Brücke müsse zersägt werden, exakt in die Wasserstraße abgelassen und dort präzise aufgenommen werden. Zugleich müssten die zunächst stehenbleibenden Teile verstärkt werden. Ein unkontrolliertes Abstürzen von Teilen des Bauwerks müsse unbedingt vermieden werden, weshalb hinsichtlich der Entfernung der bisherigen Brücke bewusst nicht von einem Abriss, sondern von einem kontrollierten Rückbau die Rede sei. Bei der neuen Brücke handle es sich um eine Stahlverbundbrücke, die nur aus einem maßgebenden Los, dem "Massivbau“, bestehe. Die Gewerke seien bei einem solchen Bauvorhaben eng verzahnt und teilweise nicht zu trennen. Dies gelte insbesondere für Überbau und Widerlager der Brücke. Aus den Bauphasenplänen ergäbe sich die Ineffizienz einer losweisen Vergabe, bei der dagegen eine Bauzeitverlängerung zu prognostizieren sei. Die zeitlichen Vorgaben für das Bauvorhaben müssten mit Rücksicht auf das betroffene Elektrostahlwerk zwingend eingehalten werden. Die Arbeiten müssten mit dessen Produktionszyklen abgestimmt und die Sperrfrist des Bahnbetriebs müsse zwingend eingehalten werden. Eine reibungslose Koordination sei daher nur bei Vergabe an ein Unternehmen möglich. Auch in Nebengewerken (z. B. Freimachung des Baufelds) könnten keine Fachlose gebildet werden, weil dies hohe Zeit- und Reibungsverluste mit sich bringe. In ihrem Resümee spricht die Antragsgegnerin zudem von einer "Gewährleistungsproblematik", führt dies aber an keiner Stelle näher aus. Zur Interessenabwägung hielt sie fest, dass die Interessen des Auftraggebers hier ausnahmsweise diejenigen der kleinen und mittleren Unternehmen überwiegen würden. Wirtschaftliche und technische Gründe sprächen gegen eine Losbildung. Der Verzicht auf eine Fachlosvergabe diene einem "sicheren und wirtschaftlich effizienten Bauablauf". 

Ernstlich befasst hat sich die Antragsgegnerin demnach mit den Gesichtspunkten der engen technischen Verzahnung der Gewerke, auch in den einzelnen Bauphasen, und den zeitlichen Notwendigkeiten in Bezug auf das Elektrostahlwerk. Ihre ergänzenden Ausführungen im Vergabenachprüfungsverfahren zur Konkretisierung der Bauausführung mit dem Querverschub des Überbaus und der Veranschaulichung des Ineinandergreifens von Rückbau, Sicherung und Neubau sind zulässig nachgeschoben. Dazu hat die Antragsgegnerin in ihrer Erwiderung auf den Nachprüfungsantrag die Bauabläufe erläutert, die technische Notwendigkeiten vorgeben und in der Durchführung den abgestimmten Einsatz von Fachpersonal und Arbeitsmitteln voraussetzen, der nur aus einer Hand sinnvoll leistbar sei. Eine Trennung der ineinandergreifenden technischen Vorgänge und eine getrennte Bearbeitung bringe Unwägbarkeiten mit sich, die an kritischen Stellen des Bauwerks nicht zu verantworten seien. Das Ineinandergreifen verschiedener Bauleistungen während der Bauphasen stellte die Antragsgegnerin näher dar.  Wegen zeitlicher Überschneidungen könnten die Schnittstellen der einzelnen Gewerke nicht eindeutig bestimmt werden, was zu Gewährleistungsproblemen führe. Auch für die Abbrucharbeiten könne kein eigenes Fachlos gebildet werden, weil der Abbruch mit der statischen Sicherung der Zwischenbauzustände eng verzahnt werden müsse, was nicht durch Abbruchunternehmen, sondern durch spezialisierte Betonbauer des Gewerks Massivbau ausgeführt werde. Auch hinsichtlich der Erdarbeiten komme eine Trennung von Aushub und Schutz- und Tragschichten nicht in Betracht. Unter anderem stütze sich der Brückenüberbau direkt auf die vorlaufenden Erd- und Gründungsarbeiten. Bei einer Trennung wären spätere Setzungen oder Schäden nur schwer zuzuordnen. Eine ernstliche Befassung der Antragsgegnerin mit dem der Gewährleistungsthematik ist nicht schon dem Vergabevermerk zu entnehmen. Es genügt nicht, im Vergabevermerk bloß das Stichwort zu nennen, ohne aber aufzuzeigen, dass dazu auch inhaltliche Überlegungen angestellt worden waren. Auch zum Baufeld finden sich keine ausbaufähigen Überlegungen, denn dieses taucht in dem Vermerk nur in Bezug auf Nebengewerke auf, die im Streit keine Rolle spielen. Schließlich finden sich in der Vergabedokumentation in Bezug auf die Losvergabe keine Überlegungen zu den Auswirkungen auf den Straßen- und Schiffsverkehr, die deshalb auch nicht nachgeschoben werden können. 

Die somit allein zu berücksichtigenden Ausführungen der Antragsgegnerin zu Art und Umfang des durchzuführenden Ersatzneubaus sowie zu den zeitlichen Vorgaben stellen technische Gründe im Sinne von § Abs. 4 Satz 3 GWB dar. Das Vorhaben, die Brücke wie vorgesehen mittels Querverschub zu ersetzen, macht eine Integration aller Leistungsschritte in einer Hand zur Erreichung des vom Auftraggeber angestrebten Qualitätsniveaus notwendig. Die exakte Koordinierung und der reibungslose Ablauf sind zudem evident sicherheitsrelevant: Wenn die Sicherungsarbeiten zur Abstützung der zunächst verbleibenden Brückenteile nicht mit den Abbrucharbeiten und den Arbeiten an dem Provisorium exakt abgestimmt sind, kann das katastrophale Folgen haben, was die Antragsgegnerin in ihre Überlegungen aufgenommen hat. Die besonderen Ansprüche resultierten vor allem aus dem komplizierten Rückbau, vergleichbar dem Rückbau eines Kraftwerks. Dass gleich mehrere Verkehrsbereiche in hohem Maße von der Funktionstüchtigkeit der Brückenführung abhängen, verdeutlicht die Sicherheitsrelevanz der Brücke. Diese Interessenabwägung der Antragsgegnerin ist nachvollziehbar und vertretbar, ohne dass es des Rückgriffs auf ihre Hilfserwägungen bedurfte. Die Interessen mittelständischer Unternehmen müssen in dem konkreten Einzelfall hinter den Interessen an einer zügigen, risikoarmen, parallelen Ausführung des Brückenrück- und -neubaus zurücktreten. Das hat die Antragsgegnerin im Ergebnis in nicht zu beanstandender Weise gesehen. Die für eine Gesamtvergabe streitenden Gründe überwiegen vorliegend deutlich die für eine Losaufteilung sprechenden Gründe. Die von der Antragsgegnerin vorgenommene Interessenabwägung ist im Ergebnis nicht zu kritisieren.

Fazit

Die Maßstäbe, nach denen aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen im Sinne dieser Vorschrift von dem in § 97 Abs. 4 Satz 2 GWB vorgeschriebenen Grundsatz der Losbildung ausnahmsweise abgewichen werden kann, hatte das OLG Düsseldorf zuletzt in seinem Beschluss vom 21.08.2024 (Verg 6/24) ausgeführt. Zusammengefasst sind danach technische Gründe solche, die eine Integration aller Leistungsschritte in einer Hand zur Erreichung des vom Auftraggeber angestrebten Qualitätsniveaus notwendig machen. Sie müssen im Auftrag selbst begründet sein und damit im Zusammenhang stehen. In der Rechtsprechung ist dies anerkannt vor allem für den Bereich von Sicherheitstechnik (vgl. OLG Düsseldorf, Beschlüsse vom 08.09.2011 – Verg 48/11, und vom 01.06.2016 – Verg 6/16; OLG Brandenburg, Beschluss vom 27.11.2008 – Verg W 15/08; OLG Hamburg, Beschluss vom 02.10.2012 - 1 Verg 2 und 3/12; OLG München, Beschluss vom 25.03.2019 – Verg 10/18). Wirtschaftliche Gründe liegen vor, wenn eine Gesamtvergabe für den Auftraggeber wirtschaftliche Vorteile bietet bzw. eine Losvergabe wirtschaftlich negative Auswirkungen hätte. Außer Betracht bleiben bei der Beurteilung der Mehraufwand für Ausschreibung, Prüfung und Koordinierung, der mit einer Losaufteilung allgemein verbunden ist, sowie der höhere Aufwand bei Gewährleistungen. 

Mängel der Vergabedokumentation zu diesen Gründen des Absehens von einer Losaufteilung können durch nachgeschobenen Vortrag des Auftraggebers im Nachprüfungsverfahren geheilt werden, wenn er seine Erwägungen im Laufe des Nachprüfungsverfahrens lediglich ergänzt und präzisiert. Ein Nachschieben tragender Erwägungen und damit wesentlicher Teile des Streitstoffes ist dagegen unzulässig. Kann eine Vergabeentscheidung im Nachhinein nicht mehr aufgeklärt werden und ist die Begründung für die Nachprüfungsinstanzen nicht nachvollziehbar, führt der Dokumentationsmangel dazu, dass das Vergabeverfahren ab dem Zeitpunkt, in dem die Dokumentation unzureichend ist, zu wiederholen oder bei schweren Mängeln aufzuheben ist (vgl. OLG Düsseldorf, Beschluss vom 10.02.2021 – Verg 22/20).